2006年，中国IPTV领域在技术规范、业务类型、内容应用、商业模式、客户认知等方面均有较大进展，但市场的壮大并没有必然推进市场监管的发展，最有优势和实力发展IPTV业务的电信运营商仍然被置于政策壁垒之外，即无IPTV市场准入牌照。自从广电部门2004年颁布39号令确定视听节目行政许可并于2005年将《视听节目许可》发给上海文广集团后，视听节目许可被等同于IPTV牌照，IPTV监管权归属广电部门几乎被普遍认同。但实际上到目前为止，IPTV的内涵和业务属性并无法律法规予以明确界定、规范和调整。

　　IPTV市场准入监管现状

　　目前，IPTV业务市场准入制度一般被认为是视听节目许可制度。从现有法律、法规或其他监管文件看，目前与IPTV业务相关的监管机构涉及多个部委、法规和规章。其中，关系最密切的几个部委是信息产业部、广电总局和文化部。监管依据主要是《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》（以下简称《信息办法》）两部行政法规和《互联网文化管理暂行规定》（以下简称《文化规定》）和《视听办法》两部规章。目前，这三个部委分别依据两部法规和两部规章发放IPTV业务市场准入牌照并行使监管权力。下面，我们通过表1对三种行政许可的监管机构、依据及效力级别、内容、网络、业务、终端进行简要的对比分析。

　　表 关于IPTV业务的三种主要行政许可比较分析

　　从表1可以看出，目前一项IPTV业务处于多个政府机构、依据不同的法律文件发放不同的牌照、各自为政、交叉执法、分别监管的状态。目前的情况是，作为监管机构之一的广电部门，不仅通过互联网视听节目许可制度对IPTV业务进行独家监管，还通过限制发放牌照形成IPTV业务市场准入的政策壁垒，从而严重阻碍IPTV业务快速发展并形成有效竞争。互联网视听许可制度的主要法律依据是广电总局自行制定的规章——《视听办法》。而实际上《视听办法》自身及其所设定的行政许可制度却存在着严重的合法性问题。

　　IPTV市场准入监管合法性置疑

　　《视听办法》扩大监管权限不当。广电总局作为国务院的直属单位，其权力来源于国务院的授予。广电部门有权对“通过信息网络向公众传播的视听节目产品本身”进行监督管理，而并非有权对“通过信息网络向公众传播视听节目服务或行为”进行监督管理。广电总局如仅对互联网上传播的视听节目的合法性进行监管是在履行职责，但在国务院并未进行职责授权的情况下，广电总局自行通过部委规章设定了对与提供视听节目产品相关的服务活动进行监管，显然属于越权行为。

　　《视听办法》设定的监管权与相关政府部门的监管权力冲突，不利于电信业务监管与文化市场监管。关于互联网视听节目服务，无论是目前的电信业务监管规则还是文化市场的监管规则都有明确规定。互联网视听节目服务首先是电信业务的一种类型，同时，信息内容涉及网络文化产品的，（如音像制品等）属于网络文化市场监管范畴。视听节目服务许可证既与信息服务存在冲突，又与文化许可存在相当程度的重合，广电部门对视听节目服务的监管触角已延伸至电信业务领域和文化市场监管领域。因此，不仅市场主体感到无所适从，监管机构之间也必然存在着矛盾和冲突。

　　《视听办法》无上位法依据且部分内容与相关上位法冲突。《视听办法》并无上位法依据，同时自行扩大了国务院授予的监管职责，且部分内容与相关上位法冲突，显然，这部规章的合法性来源有待确认。根据《行政许可法》，这样一部规章设定的视听服务许可即使程序上通过国务院决定认可，也不能确认其具有合法效力。但确实就是这样一部规章设定的许可，严格限定了IPTV业务的市场准入，严重阻碍了当前IPTV业务的快速发展。

　　尽快建立合法有效的监管体系

　　IPTV业务不仅对产业链上的运营商、内容提供商、设备制造商、技术服务提供商均蕴藏着巨大的商机和无限的发展空间，更为重要的是，它是优化产业结构、实现三网融合、有效促进信息化、使千千万万的普通老百姓享受经济实惠的新技术成果的重要渠道。当前，在技术、业务模式上均日渐成熟的IPTV业务，迫切需要国家尽快建立统一、明确、清晰的监管体系。

　　（一）尽快统一立法，建立合法有效的市场准入监管制度

　　行政许可权力应当法定。政府部门必须遵循“法无明文授权不得为”的基本原则。针对目前IPTV市场准入部门立法分散、无合法性基础、相互交叉重合且与相关上位法冲突的现状，我们呼吁立法部门应尽快牵头制定统一的立法，对现有分散的部门规章的内容加以统一，切实明确IPTV业务的监管机构、市场准入、监管内容、监管程序等，使监管机构和监管对象均有法可依。

　　（二）明确监管机构，加强分工配合

　　在立法清晰明确的情况下，政府各部门应尽快结束对IPTV业务各自为政的监管局面。毋庸置疑，IPTV业务基本属性为电信业务，但IPTV业务服务的环境是一个虚拟的市场，其业务内容涉及诸多市场准入监管行业，如广电节目、文化产品、新闻出版、教育、医疗等。主管部门和各协管部门应严格按照法律规定和国务院授权的职责范围齐抓共管，密切配合，建立和谐的政府监管关系，也使市场主体有所适从。当然，随着技术和业务的融合，也可以考虑监管机构的融合或调整。

　　（三）依法行政，创造公平、公正的监管环境

　　法律的生命在于执行和遵守。建立IPTV业务良好的市场准入监管环境，不仅需要统一立法和职责明晰的监管机构，更需要各监管机构严格依法行政、公平、公正地进行监管。一方面，监管机构要严格依法行政，对于IPTV业务市场准入主体除法律法规明文设定的许可条件外，监管机构不得自行通过部门规章或区域立法增设准入壁垒或在执法过程中增加其他随意性限制。另一方面，公平、公正也是政府机关依法行政，依法实施行政许可的基本要求。IPTV各监管机构必须秉承公平、公平原则，从符合法律目的、有利于市场竞争、促进技术业务发展等方面出发，平等对待IPTV业务申请者，不搞行政垄断、行业垄断，不偏私、不歧视。同时，监管机构还应尽快转变职能，建立以放松管制、加强引导、鼓励竞争、促进发展等为主要特色的管理模式与权力运作方式，有效促进IPTV技术和业务健康顺利地发展，真正造福千千万万的社会民众。


来源：通信企业管理　作者：岳坪

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